Compras públicas de inovação: o poder de compra do Estado em números

As compras governamentais brasileiras equivalem a 12,5% do PIB, segundo a média de 2006 a 2016 calculada pelo Ipea no Texto para Discussão nº 2476, de 2019. No mundo, o Banco Mundial estimou as compras públicas em US$ 11 trilhões em 2018, cerca de 12% do PIB global. Na OCDE, a média foi de 12,9% do PIB em 2021, conforme o relatório Government at a Glance 2023. Com esse volume, a forma como o setor público compra influencia o que as empresas decidem desenvolver. Compras públicas de inovação são as contratações em que esse poder de compra é usado para obter soluções novas, cuja existência ou desempenho ainda é incerto no momento da contratação.

Quanto o Estado brasileiro compra

As estimativas variam conforme a metodologia, e a diferença não é pequena. O estudo de Cássio Garcia Ribeiro e Edmundo Inácio Júnior para o Ipea mediu o mercado de compras governamentais brasileiro entre 2006 e 2016, separando gastos correntes e de capital e a composição entre administração direta e indireta. O resultado médio foi 12,5% do PIB.

A OCDE usa outro conceito. Para a organização, compras públicas são a soma do consumo intermediário (bens e serviços comprados pelo governo para uso próprio, como serviços de contabilidade ou de tecnologia da informação), da formação bruta de capital fixo e das transferências sociais em espécie por meio de produtores de mercado. Por esse critério, publicações do Ipea que analisam os dados da OCDE registram 16,4% do PIB para o Brasil em 2017, segundo o Government at a Glance 2019, e 16% em 2021, pela medição de contas nacionais. O próprio Ipea aponta discrepâncias entre bases da OCDE para o Brasil, o que recomenda cautela na comparação direta de números.

Na comparação com a OCDE, os Estados Unidos gastaram 9,9% do PIB em compras públicas em 2021, abaixo da média do grupo. Em qualquer das medições, o Brasil está no mesmo patamar ou acima da média dos países desenvolvidos. Os dados do Portal Nacional de Contratações Públicas dão outra perspectiva: em 2025, segundo levantamento da Effecti com base no portal, as contratações homologadas somaram cerca de R$ 1 trilhão, considerando União, estados e municípios.

Por que o poder de compra influencia a inovação

Uma empresa decide investir em pesquisa e desenvolvimento quando enxerga demanda futura para o resultado. Em áreas como saúde, defesa, espaço, energia, mobilidade urbana e serviços digitais, o principal cliente potencial é o próprio Estado. Se as compras públicas só aceitam produtos já consolidados e decidem por menor preço, o sinal enviado ao mercado é que não há comprador para o que ainda não existe.

O guia de boas práticas em encomendas tecnológicas publicado pelo Ipea em 2019, de André Tortato Rauen e Caio Márcio Melo Barbosa, parte dessa premissa: é dirigido a gestores públicos que buscam aplicar o poder de compra do Estado como instrumento de estímulo à inovação. A Comissão Europeia adota o mesmo raciocínio ao apoiar a compra pré-comercial (pre-commercial procurement, PCP), que desafia a indústria pelo lado da demanda, permite ao comprador comparar abordagens alternativas e oferece às empresas uma primeira referência de cliente.

Referências internacionais

Dois modelos são citados com frequência.

Nos Estados Unidos, o programa Small Business Innovation Research (SBIR) obriga agências federais com orçamento de pesquisa extramuros acima de US$ 100 milhões a reservar 3,2% desse orçamento para contratos com pequenas empresas. Agências com orçamento extramuros acima de US$ 1 bilhão reservam mais 0,45% para o programa STTR, voltado a parcerias com instituições de pesquisa. Onze departamentos e agências federais operam o SBIR, e a Small Business Administration coordena os programas e presta contas anualmente ao Congresso.

Na União Europeia, a Comissão Europeia distingue a compra pré-comercial, que contrata serviços de pesquisa e desenvolvimento em fases competitivas, da compra pública de soluções inovadoras (PPI), usada quando a solução já está próxima do mercado e precisa de um primeiro comprador em escala.

O Brasil tem instrumentos equivalentes, com desenho jurídico próprio.

Instrumentos brasileiros de compra pública de inovação

A legislação brasileira oferece caminhos diferentes conforme o grau de maturidade da solução e o nível de incerteza.

A ETEC é o instrumento para desenvolvimentos de maior incerteza. Um levantamento do Ipea citado pela Agência Espacial Brasileira identificou cerca de 51 contratos de ETEC entre 2010 e 2015. O caso de maior visibilidade é o contrato da Fiocruz com a AstraZeneca, assinado em 9 de setembro de 2020, que previa inicialmente o fornecimento de ingrediente farmacêutico ativo para 100,4 milhões de doses de vacina contra a Covid-19, com transferência de tecnologia.

O CPSI, criado pelo Marco Legal das Startups, é o instrumento que mais cresceu nos últimos anos.

CPSI em números: o que mostram os dados de 2026

O Observatório do CPSI, levantamento coordenado pela Procuradoria Geral do Estado de São Paulo e apresentado no Startup Summit em agosto de 2026, contou 293 contratos até 1º de junho de 2026, ante 265 no levantamento de 2025. Os números principais:

A demanda é concentrada: 58,74% do total se divide entre gestão administrativa, processos internos e governança; petróleo, gás e indústria extrativa; e energia elétrica e transição energética. O coordenador do levantamento, o procurador do Estado Rafael Fassio, atribuiu o crescimento à difusão do instrumento, com órgãos vizinhos e entidades como o TCU seguindo exemplos anteriores, segundo a Agência Sebrae de Notícias. O TCU, o Conselho Nacional de Justiça e conselhos profissionais já mantêm páginas próprias de CPSI.

A comparação com o volume total de compras públicas mostra a escala do desafio. Com 293 contratos e valor médio de R$ 807,7 mil, o CPSI acumula algo na casa de R$ 240 milhões, frente a um mercado que homologou cerca de R$ 1 trilhão só em 2025 no PNCP. A compra de inovação ainda ocupa uma fração muito pequena do poder de compra disponível.

Critérios de decisão para o gestor público

A escolha do instrumento depende do diagnóstico do problema. Um roteiro prático:

1. Descreva o problema em termos de resultado esperado (tempo de atendimento, custo por processo, índice de perdas, cobertura de serviço), sem prescrever a tecnologia.
2. Faça consulta ao mercado. Se houver soluções prontas e comparáveis, a licitação comum atende.
3. Se houver soluções em estágio inicial que precisam de validação em ambiente real, avalie o CPSI, respeitando o teto de R$ 1,6 milhão e o prazo de até 24 meses com prorrogação.
4. Se não houver solução e o desenvolvimento envolver incerteza técnico-científica, avalie a ETEC, com matriz de riscos e remuneração adequada a cada fase, conforme o Decreto 9.283/2018 e o roteiro de riscos do TCU.
5. Se o objeto for complexo e o órgão não souber qual das alternativas técnicas atende melhor, considere o diálogo competitivo.
6. Planeje desde o início o que acontece depois do teste ou do desenvolvimento bem-sucedido: orçamento, fundamento jurídico e prazo para a contratação em escala.

Erros comuns

• Tratar inovação como sinônimo de tecnologia nova no catálogo. Compra de inovação pressupõe incerteza sobre a solução, e isso muda o instrumento jurídico.
• Escrever editais com especificação técnica fechada, o que exclui abordagens alternativas e reduz a chance de obter a melhor solução.
• Não reservar orçamento para a fase de escala. Um teste bem-sucedido sem contratação posterior não gera benefício para o serviço público.
• Medir o sucesso apenas pelo preço. Em compras de inovação, os indicadores devem incluir desempenho da solução, aprendizado do órgão e possibilidade de replicação.
• Ignorar o histórico de outros órgãos. Os dados do Observatório do CPSI e os editais publicados no PNCP permitem reaproveitar modelagens já testadas.

O que acompanhar nos próximos meses

Três fontes de dados devem orientar gestores e fornecedores. A série do Observatório do CPSI, que mostrará se o ritmo de crescimento de 2025 para 2026 se mantém. O painel "PNCP em números", que permite dimensionar o total homologado e, com classificação própria, a parcela de tecnologia. E a atualização anual do teto do CPSI pelo IPCA, prevista na Lei Complementar 182/2021, que define o tamanho máximo dos testes contratáveis.

Fontes

• O mercado de compras governamentais brasileiro (2006-2017): mensuração e análise, Texto para Discussão 2476, Ipea, 2019
• O lugar das compras públicas na governança, capítulo 2, Ipea
• How large is public procurement?, Banco Mundial, Let's Talk Development, 2020
• Size of public procurement, Government at a Glance 2023, OCDE
• Government at a Glance 2023 Country Notes: United States, OCDE
• Contratos públicos de inovação chegam a quase 300 no Brasil, aponta pesquisa, Agência Sebrae de Notícias, 2026
• Small Business Research Programs: SBIR and STTR, Congressional Research Service
• Pre-Commercial Procurement, Comissão Europeia
• Encomendas tecnológicas no Brasil: guia geral de boas práticas, Ipea, 2019
• Mercado de licitações no Brasil: dados de 2026, Effecti, 2026